认为被冒用身份登记为股东和法定代表人，行政诉讼可行吗？

合伙指南 | 作者：李立律师

这是李立律师博客和合伙指南公众号第793篇文字

认为被冒用身份登记为股东和法定代表人，行政诉讼可行吗？

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一

之前，我的笔记和文章里专门提到过类似的纠纷，就是认为自己被冒用身份被登记为股东或者法定代表人，然后起诉法院要求除名的诉讼。

不过，之前我聊的都是民事诉讼，被告是公司，诉讼请求都是要求法院判令公司办理相关的除名的变更登记。

民事诉讼要求法院确认是被冒名登记为公司股东，也是相当不容易，主要是举证并不容易，并不是原告自己说被冒用就是冒用的。在民事案件中，原告想要胜诉，只有拿出身份证曾经在公司设立前遗失的官方记录或者类似强度的证明才能有胜诉的把握。假如原告只是说自己和该公司其他股东不熟、没有实际参加过公司经营管理，这类陈述并不能够成充足的证据。

当然，我的上述文章分享到网上后，有网友私信问过我，是否能够通过打行政诉讼的方式解决此类问题，也就是说，能不能告工商机关（现在是市场监督部门）行政违法，然后由法院来判决行政机关将自己的公司登记除名？

事实上，这类行政诉讼的胜诉率，比民事诉讼还低。原因在于，只要办理登记的机关在登记过程中符合法律法规的程序性要求，就不构成行政违法。

今天，就通过一个实际的案子具体看一下。

二

关于这个案件，双方的意见以及法院确认的事实大概是这样的：

1. 2020年1月，原告李某向法院提起行政诉讼，被告是上海市市场监督管理局。
2. 原告李某诉称，2015年6月29日案外人朱某（注：朱某是办理设立公司的经办人）向被告申请设立甲公司，公司股东为李某、于某，被告在审查后核准并办理了工商登记，而原告对此并不知情。2019年2-3月原告被限制高消费，4月18日经查询工商档案知悉其被他人冒用身份而成为股东并登记为法定代表人。
3. 原告李某认为其并无出资设立公司的意思表示，也未参与公司经营管理，工商档案内材料其不知情也未授权使用，被告在登记时未尽到审慎义务导致原告身份被他人冒用而成为股东，其依据案外人朱某提供的资料做出错误的登记，其行政行为侵害了原告的权益，故诉请被告履行法定职责，请求法院判决撤销原告李某为甲公司股东及法定代表人资格。
4. 被告上海市市场监督管理局辩称，甲公司提交了登记申请书、法定代表人信息、股东会决议、股东身份证明等材料，原市工商局经审查认定上述材料齐全，符合法定形式，并于2015年7月17日作出核准甲公司设立登记的决定。被告认为，程序上原上海市工商局已经尽到了审慎审查的义务。原告称身份证系被冒用，但未提交相关证据证明，其诉讼理由不能成立。综上，被告认定事实清楚、程序合法、证据确凿，故请求法院驳回原告诉讼请求。（为什么会有“原上海市工商局”的表述呢？那是因为上海市机构改革后，原上海市工商局的行政职能由新组建的上海市市场监督管理局承担。）
5. 案件审理期间，甲公司设立登记的具体经办人朱某在法院调查表示，其曾系上海乙公司的员工，秦某是乙公司的股东，在该公司见过原告李某。2015年6月秦某将李某的身份证原件及有李某签字的申请材料交给朱某，委托其办理浙启公司的设立登记，对李某本人是否知情并不清楚，甲公司的另一股东于某就是乙公司的员工。
6. 原告李某在庭审中自述，其与秦某系朋友关系，曾去过秦某在上海浦东开设的公司，在该公司见过朱某，但对秦某委托朱某以自己为股东与法定代表人设立甲公司并不知情，也未将身份证交给秦某，2015年7月2日系因发觉身份证丢失补办了新身份证，原告与秦某2015-2016年前后交往较多，2016年以后未再联系，不排除秦某冒用其身份证的可能。

三

一审法院认为，本案的争议焦点有2个：

1. 被告作出系争设立登记，对申请材料形式、内容是否尽到了审查义务；
2. 原告以被冒用身份证及伪造签名诉请撤销系争登记可否支持。

对于第一个争议焦点，一审法院认为：

1. 从本案查明的事实，甲公司向被告提交的公司设立登记申请文件材料，形式上符合《公司登记条例》第二十条第一款、第二款的规定。双方主要争议在于：被告对申请文件材料内容真实是否尽到了审查义务。
2. 关于登记机关对公司登记申请材料形式、内容的审查义务，《公司登记条例》第五十一条至五十三条规定，对申请文件、材料齐全，符合法定形式的，公司登记机关应依法予以受理并登记，对申请文件、材料需要核实的，应在规定的期限内核实并作出是否准予登记的决定。《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”第十一条规定：“企业登记机关认为需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当派两名以上工作人员，对申请材料予以核实。经核实后，提交‘申请材料核实情况报告书’，根据核实情况作出是否准予登记的决定。”可见，上述立法对公司登记审查义务虽作了规定，但实务中对此仍存在分歧，倾向意见认为登记机关应对申请材料的形式与内容是否符合法律规定尽审慎审查义务，即基于公司登记从业人员的理性、经验、常识就可以作出判断的义务。从本案查明的事实，甲公司向原市工商局申请公司设立登记，提交了现行公司设立登记立法规范所要求提交的全部文件材料，文件材料齐全，形式符合规定。原市工商局对设立登记申请材料内容进行了审查，原告身份证复印件与原件核对一致，被告据此主张已尽到了审慎审查义务，本院可予支持。

在这个争议焦点的分析中，一审法院承认在公司登记审查义务方面，法律实务中对于立法规定的理解是存在分歧的。其实，这个理解分歧，也就是登记审查究竟是形式审查还是实质审查的分歧。

但是，一审法院在这里把这个分歧给绕过去了，一审法院认为应当理解为登记机关是否已经尽到了审慎审查的义务。这个审判水平真不错。

对于第二个争议焦点，一审法院认为：

1. 根据《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第一款规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。该条第二款规定，公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。
2. 本案中，从原告自述，其与秦某系朋友关系，主张其身份证系被冒用，申请材料非本人签名，对登记为公司股东及法定代表人并不知情，也未参与公司经营管理。从经办人朱某接受本院调查所述，系秦某将李某的身份证原件及有李某签字的申请材料交其办理，对原告是否知情不清楚。对此，本院认为，鉴于系争公司设立登记涉及到基础民事法律关系的事实与效力争议，包括秦某及公司股东等利害关系人之间，也包括公司设立登记后与其他民事主体之间的民事法律关系，受限于公司设立登记行政案件合法性审查的实体与程序要件，上述基础民事法律关系争议超出本案审理范围。根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条规定，利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。因此，原告诉请本院不予支持，原告可按现行公法、私法相关规定另行寻求救济，维护其合法权益。

在对第二个争议焦点的分析中，一审法院是以第一个争议焦点的分析结论为基础的。即首先肯定登记机关已经尽到了审慎审查的义务，在这个前提下，关于李某的身份是否被冒用，就不是行政案件审理的范围了，而是民事纠纷了，可以另行提起民事诉讼解决。

这个案件，李某还提起了上诉。

二审法院认同一审法院的观点，对于形式审查和实质审查这个问题，还补充说明如下：

虽然《公司登记条例》第五十一条、第五十三条均规定公司登记机关有权对申请文件、材料进行核实，但如何核实亦涉及行政裁量权的行使，即是否应当对申请文件、材料内容的真实性进一步予以实质审查，其必要性应由公司登记机关根据申请文件、材料的具体情况予以确定。本案中，在具体经办人提供的李某、于某的居民身份证为有效证件，申请文件、材料齐全且符合法定形式的情况下，上诉人认为还需进行实质审查的质疑理由并不充分，本院难以采纳。

四

在上海法院，近来来类似的行政诉讼，与上面这个案件的裁判思路基本都是一致的。

所以，冒名被人登记为公司股东，从法院诉讼的程序上来说，理论上可以走行政诉讼，也可以走民事诉讼。但是，这说的只是“起诉的权利”，并不是说“胜诉的权利”。要想取得胜诉，一看事实，二看证据。从基本面来看，行政诉讼的可行性是较低的，因为公司登记机关在形式审查方面不做全的可能性，至少在上海地区来说，发生概率是很低的。

当然，从预防的角度来说，身份证一定要保管好，不要随便脱离视线给别人。假如遗失了，那么要第一时间报失。