聊民法典36:民法典没提到“小产权房”,但留有未来变化空间

合伙指南 | 作者:李立律师

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聊民法典36:民法典没提到“小产权房”,但留有未来变化空间


第十三章 宅基地使用权

本章完全平移了《物权法》的规定,没有立法上的变化。

2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上,国务院作出的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》中说明:……按照党中央、国务院部署要求,2015年3月23日至25日,原国土资源部召开试点工作部署暨培训会议,正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点(以下简称农村土地制度改革三项试点)工作。

上述报告同时对宅基地管理制度的完善提出了下列意见:

一是健全宅基地权益保障方式。《意见》要求,科学确定“一户一宅”的分配原则,改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式,健全农民住房保障机制。试点实践中,试点地区因地制宜探索户有所居的多种实现形式:传统农区实行“一户一宅”;在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内,通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区保障农民“一户一房”。因此,建议:对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区,允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施,保障其实现户有所居的权利。

二是完善宅基地审批制度。《意见》要求,改革宅基地审批制度,使用存量建设用地的,下放至乡级政府审批;使用新增建设用地的,下放至县级政府审批。试点实践中,试点地区下放宅基地审批权限,并将相关环节全部纳入便民服务体系。浙江义乌等地还结合“最多跑一次”改革,实现申请更便利,审批更智能。但考虑到农民建住宅主要以盘活存量为主,且为确保耕地保护红线和促进节约集约用地,对新增建设用地的农转用审批尚不具备下放条件。因此,建议:下放使用存量宅基地审批权,明确农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农转用审批手续。

三是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。《意见》要求,对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的,以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地,由农村集体经济组织主导,探索有偿使用。允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。试点实践中,试点地区对宅基地有偿使用和自愿有偿退出做了多种尝试。如湖北宜城依据宅基地使用对象的身份及宅基地利用现状,对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费;云南大理对利用宅基地上住房从事客栈餐饮等经营活动的由集体按使用面积收取土地收益金;江西余江、安徽金寨对退出宅基地或放弃建房进城购房的农户实行购房补贴;宁夏平罗探索建立农村老年人“以地养老”模式,允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体,置换养老服务。因此,建议:原则规定鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

2019年8月26日全国人民代表大会常务委员会在最近一次修改《中华人民共和国土地管理法》中,将前述意见引入了法律条文中。《土地管理法》第六十二条规定:
农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上,可以采取措施,按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划,不得占用永久基本农田,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地,改善农村村民居住环境和条件。
农村村民住宅用地,由乡(镇)人民政府审核批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准。
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

目前,宅基地制度改革完善的工作正在进行之中。2020年5月14日,《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》中就提到,2020年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作,是党中央部署的一项重要任务。近年来,各地按照党中央部署,稳步推进,取得了积极进展。但全国宅基地数量大、情况复杂,一些地方还存在农村地籍调查基础薄弱、登记资料管理不规范和信息化程度低等问题。尤其受新冠肺炎疫情影响,部分地方推进工作受阻,增加了按时完成任务的难度。

第三百六十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

宅基地的所有权,归集体所有。国有土地上,不能设立宅基地使用权。把宅基地转为国有土地,必须有国土资源部门依法审批的征地手续。

宅基地的用途是限定的,即建造住宅及其附属设施。不能违法改变用途。

宅基地使用权没有年限。

宅基地制度,不是一项单纯的用益物权,更是农村人口的基本居住保障的重要基础。

第三百六十三条 宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理的法律和国家有关规定。

《土地管理法》相关内容见前述。

本条的规定只是一个原则性的规定。转让、抵押宅基地,现实中并没有放开。

自然资源部发布于今年5月14号的文件的部分内容,明确规定对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等,不得办理登记,不得通过登记将违法用地合法化。可见,国家对于宅基地上的所谓“小产权房”明确在法律上予以否认和排斥。

当然,此处立法也可以视作是采用了一种开放式的立法技术,给未来法律和国家政策的变化留有空间。既然留有变化空间,那么就意味着未来小产权房也存在被新的立法予以法律确认的可能性,但是至少在中短期内是不可能的。

第三百六十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当依法重新分配宅基地。

此种情形下重新分配宅基地,仍然要遵守《土地管理法》第六十二条规定。

第三百六十五条 已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。

《不动产登记条例》规定,宅基地使用权可以进行登记。

现实中,宅基地使用权的初始登记尚没有在整体上完全落实,目前正在积极推进过程中。《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》(自然资发〔2020〕84号)中提到:
各地要认真落实《国土资源部 中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)、《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2014〕101号)、《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发〔2016〕191号)等文件要求,充分发挥乡村基层组织作用,推动解决宅基地“一户多宅”、缺少权属来源材料、超占面积、权利主体认定等问题,按照房地一体要求,统一确权登记、统一颁发证书,努力提高登记率。市、县自然资源主管部门可会同乡(镇)人民政府、村委会,组织群众以行政村为单位,统一申请登记,实现批量受理、集中办证。
对合法宅基地上房屋没有符合规划或建设相关材料的,地方已出台相关规定,按其规定办理。未出台相关规定,位于原城市、镇规划区内的,出具规划意见后办理登记。位于原城市、镇规划区外且在《城乡规划法》实施前建设的,在办理登记时可不提交符合规划或建设的相关材料;在《城乡规划法》实施后建设的,由村委会公告15天无异议,经乡(镇)人民政府审核后,按照审核结果办理登记。对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等,不得办理登记,不得通过登记将违法用地合法化。